По данным Научно-исследовательского центра по проблемам управления ресурсосбережением и отходами (НИЦПУРО), за год в России образуется более 3 млрд тонн различных отходов. Большая часть из них небезопасна для людей и окружающей среды. Задача государства – организовать качественные и безопасные работы по утилизации, транспортировке и захоронению различных видов отходов.
Безопасное обращение с отходами относится к важным экологическим проблемам. Отходы производства и потребления представляют собой источник загрязнения окружающей среды, способствуя распространению опасных веществ, отрицательно влияющих на здоровье населения.
Проблема отходов не решается только созданием малоотходных технологий, так как кроме технологических, она имеет экономические, социальные и организационные аспекты, которые должны рассматриваться в комплексе. Необходимо сочетание гибкости рыночной экономики, способной на быструю сырьевую переориентацию, с дальновидной государственной поддержкой, стимулирующей использование отходов и уменьшение их негативного воздействия на окружающую среду.
Наращивание и укрепление организационного потенциала в области удаления опасных отходов выделено мировым сообществом в качестве приоритетной программной области. Основным препятствием для решения проблемы являются отсутствие надлежащей инфраструктуры, пробелы в нормативно-правовой базе, недостаток учебных просветительских программ, отсутствие координации между службами, занимающимися различными аспектами управления отходами.
Большое значение для безопасного обращения с отходами имеет осведомленность лиц, допущенных к обращению с отходами, об их влиянии на окружающую среду и здоровье населения. Специалисты должны иметь необходимую базу знаний и навыки, требующиеся для эффективного и компетентного выполнения стоящих перед ними задач, а также иметь представления о тех воздействиях, которые может оказать их деятельность, если она осуществляется некорректно.
Порядок обращения с отходами на территории Российской Федерации регламентируют следующие нормативно-правовые документы:
- федеральные законы;
- кодексы;
- постановления Правительства Российской Федерации;
- технические регламенты;
- санитарные нормы и правила;
- строительные нормы и правила, стандарты и технические условия;
- ведомственные нормы и правила;
- законодательные и нормативные акты субъектов Российской Федерации;
- муниципальные нормативные и правовые акты.
Экологические требования в области обращения с отходами сформулированы практически во всех кодексах Российской Федерации.
Земельным кодексом РФ в статье 13 установлена обязанность землепользователей защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.
Водный кодекс запрещает сброс в водные объекты и захоронение них отходов производства и потребления (ст. 56). На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод (ст. 59). Запрещается размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ в границах водоохранных зон.
Градостроительный кодекс в статье 2 устанавливает в качестве одного из основных принципов законодательства осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, а в статье 35 определяет зоны специального назначения для объектов размещения отходов потребления.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях определена ответственность за административные правонарушения при несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Главой 26 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривается ответственность за экологические преступления, в том числе за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил.
Отношения в области обращения с отходами производства и потребления на федеральном уровне регулируются в настоящее время рядом федеральных законов, основными из которых являются Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.
Основным документом в области управления отходами является Федеральный закон от 24 июня 1998 г., № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – закон).
Закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления для предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения отходов хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Отношения в области обращения с радиоактивными, биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, выбросами вредных веществ в атмосферу, сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.
Закон определяет полномочия Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления; общие требования; порядок контроля, нормирования, учета и отчетности; основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами.
Федеральном законе используются следующие основные понятия:
- отходы производства и потребления (далее отходы) – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства;
- обращение с отходами – деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;
- размещение отходов – хранение и захоронение отходов;
- хранение отходов – содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
- захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;
- использование отходов – применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии;
- обезвреживание отходов – обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду;
- объект размещения отходов – специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое);
- трансграничное перемещение отходов – перемещение отходов территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств;
- лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;
- норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;
- паспорт отходов – документ, удостоверяющий принадлежность отходов к соответствующему виду и классу опасности, содержащий сведения об их составе;
- вид отходов – совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов;
- лом и отходы цветных и (или) черных металлов – пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий;
- сбор отходов – прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения;
- транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;
- накопление отходов – временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.
Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:
- охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранение биологического разнообразия;
- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития;
- использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных технологий;
- комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
- использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
- доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;
- участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Согласно Закону, отходы являются объектом права собственности. Право собственности на отходы принадлежит гражданам или юридическим лицам, в деятельности которых такие отходы образовались. Собственник отходов несет ответственность за выполнение требований по обращению с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целом Закон носит рамочный характер, поэтому для реализации изложенных в нем норм разрабатывается система нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений данного Закона. Для совершенствования экономических механизмов управления отходами, оценки их экологической опасности, вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов принят ряд подзаконных нормативных правовых актов Правительства РФ и специально уполномоченных федеральных органов, в том числе:
- Постановление Правительства РФ от 28.03.2012 № 255 «О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности»;
- Приказ Министерства природных ресурсов РФ (МПР) от 25.02.2010 г. № 50 «О порядке разработки и утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»;
- Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 15.06.2001 г. № 511 «Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды»;
- Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 2.12.2002 г. № 785 «Об утверждении паспорта опасного отхода»
- Постановление Правительства РФ от 17.07.2003 г. № 442 «О трансграничном перемещении отходов»;
- Постановление Правительства РФ от 26.10.2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов»;
- Приказ МПР России от 11.09.2003 г. № 829 «О ведении государственного реестра объектов размещения отходов»;
- Приказ МПР России от 02.12.2002 г. № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов»;
- Приказ МПР России от 30.07.2003 г. № 663 «О внесении дополнений в федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом МПР России от 02.12.2002 г. № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов»;
- Приказ Росстата от 28.01.2011 г. № 17 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления» и целый ряд других документов.
Отходы производства и потребления являются также объектом санитарного законодательства РФ. В соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания (ст. 22).
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 144 от 16.06.2003 г. введены в действие СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления». Санитарные правила СП 2.1.7.1038-01«Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ №16 от 30 мая 2001г .СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ № 80 от 30 апреля 2003г.
При разработке проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений следует руководствоваться нормативными документами, разработанными в системе строительной документации (Градостроительный кодекс РФ, строительные нормы и правила и др.). Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.
Принятый 27 декабря 2002г. Федеральный закон о техническом регулировании № 184-ФЗ определяет отношения, возникающие при разработке требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, перевозки и утилизации, т. е. отношения, возникающие в течение всего жизненного цикла продукции: от ее проектирования до утилизации по окончании срока эксплуатации.
Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 28 декабря 2001г. № 607-ст введен в действие в качестве государственного стандарта Российской Федерации межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения».
Стандарт разработан с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 1990гг., и реализации современных федеральных и региональных программ по утилизации отходов.
Основными принципами формирования терминологической системы стандарта являются:
- расширение перечня стандартизованных терминов с учетом всех возможных работ по обращению с отходами;
- систематизация всего множества терминов по четырем аспектным группам, включая ресурсные, производственные (технологические), экологические и социальные; гармонизация терминов с международной, региональной и отечественной правовой и нормативной документацией по профилю.
2006г. в соответствии законом об отходах организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов отнесены к компетенции органов местного самоуправления. Статьей 13 определены требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований. Территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2006 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены функции этих органов. В поселениях они организуют сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, в муниципальных районах – утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов, в городских округах – сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов.
Местные власти в соответствии со своей компетенцией вправе осуществлять следующие функции:
- разработка порядка обращения с отходами на территории муниципального образования разработка и утверждение схем санитарной очистки в границах территорий населенных пунктов;
- организация очистки территорий городских округов и поселений, дачных массивов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, осуществление раздельного сбора отходов с целью выделения вторичного сырья;
- осуществление проектирования, строительства и эксплуатации муниципальных объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;
- создание муниципальных специализированных предприятий и подразделений по обращению с отходами;
- обеспечение планирования, разработки, финансирования; материально-техническое обеспечение и реализация муниципальных программ в сфере обращения с отходами;
- участие в разработке и реализации межмуниципальных целевых программ в сфере обращения с отходами;
- предоставление в уполномоченный орган сведений по объектам размещения, обезвреживания и переработки отходов, данных об отходах и о технологиях их использования и обезвреживания, перечня юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, вывозу, утилизации и переработке отходов различных видов;
- осуществление в пределах своей компетенции экономической политики, стимулирующей деловую активность в сфере обращения с отходами на территории муниципальных образований;
- разработка системы льготного налогообложения для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере обращения с отходами, в части местных налогов;
- координация деятельности юридических и физических лиц в сфере обращения с отходами на территории муниципальных образований;
- организация учета: отходов (и осуществление контроля за их размещением на объектах любых форм собственности и подчинения на территории муниципальных образований); предприятий и организаций всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территориях муниципальных образований, наличия и исполнения ими договоров на сбор, использование, транспортировку, обезвреживание, размещение отходов либо наличия лицензий на данный вид деятельности; специализированных организаций, осуществляющих деятельность по сбору и вывозу отходов на территориях муниципальных образований выделение в приоритетном порядке муниципальных земельных участков под объекты размещения отходов;
- установление пониженных коэффициентов к ставкам арендной платы за земельные участки, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим переработку, использование и обезвреживание отходов;
- организация и проведение мероприятий, направленных на снижение количества отходов на территории муниципальных образований;
- организация проведения работ по рекультивации земель, освобождаемых от отходов, на территории муниципальных образований;
- содействие заключению договоров на сбор и вывоз отходов между специализированными предприятиями и производителями отходов с отчуждением отходов в собственность специализированной организации, имеющей соответствующую лицензию;
- осуществление просветительской и разъяснительной работы с населением по участию в раздельном сборе отходов и вторичного сырья;
- доведение до сведения населения информации об обращении с отходами, организация обсуждения предлагаемых решений в этой сфере деятельности.
Для создания эффективной системы обращения с отходами производства и потребления на территории муниципальных образований рекомендуется разработка и утверждение нормативно-правовых актов, определяющих основные правила и устанавливающие порядок обращения с отходами:
- схема территориального планирования муниципального образования;
- правила благоустройства, санитарного содержания территорий, организации уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории муниципального образования;
- порядок сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования;
- программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
- порядок ведения учета и контроля образования, хранения, транспортировки, утилизации и переработки ТБО и отходов производства.
