АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА
Строительные предприятия, фирмы весьма многочисленны и разнообразны по своим наименованиям (строительные управления, строительно-монтажные управления, строительные отряды, например мостоотряды, передвижные механизированные колонны и т.д.), по видам собственности (государственные и муниципальные строительные организации, кооперативные и частные строительные фирмы) и по своим организационно-правовым формам (открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные строительные предприятия) и иные по наименованию строительные организации, правовой статус которых определяется рассмотренными выше законами об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, производственных кооперативах и других организационно-правовых формах коммерческих организаций.
Вопросы правового регулирования в строительном комплексе регулируются рядом федеральных законов, например Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", ГрК РФ и Жилищным кодексом РФ (Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ).
В системе строительного комплекса как крупной отрасли экономики действует большое количество проектно-строительных и проектно-технологических организаций, специализирующихся обычно на проектировании строительства определенных объектов – промышленных, сельских, водохозяйственных, транспортных, жилищных и т.д.
Проектирование – процесс создания комплекта технической документации, по которой будет осуществляться строительство конкретного здания или сооружения. Проектированием занимается множество проектных институтов и других проектно-строительных организаций, которые на договорных началах разрабатывают для конкретных заказчиков проекты строительства, а соответствующие органы государственной или муниципальной власти их утверждают, как правило, после проведения государственной экспертизы предпроектной и проектной документации.
Правительство РФ осуществляет управление социально- экономическими процессами в строительстве путем создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них. К полномочиям Правительства РФ в области градостроительной деятельности относятся установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; установление порядка лицензирования разработки градостроительной и проектной документации, установление порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и проектов схем территориального планирования муниципального района в порядке и случаях, перечисленных в ст. 21 ГрК РФ. Аналогичные функции и полномочия в управлении строительством в субъектах РФ осуществляют в территориальных пределах этого субъекта высшие органы исполнительной власти этого субъекта (губернатор, администрация, правительство).
В ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся: принятие и изменение правил застройки, утверждение и реализация градостроительной документации; организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями; осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ о градостроительстве и некоторые другие вопросы (ст. 8 ГрК РФ).
Общеэкономические министерства и ведомства (Минэкономразвития России, Минфин России) как органы межотраслевого функционального регулирования в пределах своей компетенции осуществляют те же свои функции и полномочия в строительном комплексе, что и в других хозяйственно-экономических комплексах.
Министерство регионального развития РФ (Минрегион России) в Положении о нем, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40, было определено как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, градостроительства в части территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, координации разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, координации отбора и реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов РФ, взаимодействия с казачьими обществами, а также разработке и согласованию стратегий и комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, осуществлению функций государственного заказчика (государственного заказчика – координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство РФ на утверждение. Кроме того, Минрегион России имеет полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства.
Минрегион России осуществляет функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) в части вопросов, не отнесенных к компетенции Госстроя.
Органом отраслевого регулирования в строительном комплексе выступает действующее в системе Минрегиона России на основании постановления Правительства РФ от 30 июня 2012 г. № 670 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, а также осуществляющим по вопросам, не отнесенным законодательством РФ к ведению Минрегиона России, функции по выработке и (или) реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, в сфере теплоснабжения, в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, в том числе в жилищном фонде, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, в сфере повышения энергетической эффективности экономики субъектов РФ и муниципальных образований.
Контроль и надзор в строительстве начинается в стадии проектирования и затем осуществляется в процессе строительства и после его окончания (в процессе приемки законченных строительством зданий и сооружений).
На стадии проектирования контроль и надзор осуществляется в процессе разработки, рассмотрения и утверждения проектно-сметной документации на строительство. В процессе строительства специальная служба проектировщиков осуществляет авторский досмотр – контроль представителя проектной организации за правильностью исполнения проекта строителями.
Порядок и организация осуществления градостроительного надзора регламентируется Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ 1 февраля 2006 г. № 54. Контрольно-надзорные функции за безопасным ведением работ в строительстве, соблюдением правил пожарной безопасности, экологических, санитарно-противоэпидемических и других правил ведут, соответственно, органы Госгортехнадзора, электронадзора, пожарного, экологического, санитарно-эпидемиологического и других функциональных видов государственного контроля и надзора. На стадии проектирования все эти органы призваны осуществлять предупредительный государственный контроль и надзор, давая заключения по строительным проектам с точки зрения соблюдения в них всех норм и правил. В процессе строительства они полномочны осуществлять текущий государственный контроль за фактическим соблюдением правил и норм строителями. При этом должностные лица контрольно-надзорных государственных органов вправе применять меры административного предупреждения, пресечения (приостановление, запрещение работ) и административные наказания, предусмотренные ст. 9.4 и 9.5 КоЛП РФ.
В связи с отсутствием федерального органа власти с контрольными функциями именно в сфере строительства и в соответствии с Законом о саморегулируемых организациях в последние годы стали активно создаваться саморегулируемые организации (СРО) строителей – вид некоммерческой организации, основанной на членстве индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, выполняющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
Содержанием деятельности такой саморегулируемой организации являются разработка и утверждение документов, предусмотренных ст. 55.5 ГрК РФ, а также контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов.
Целями деятельности саморегулируемых организаций являются: предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций, а также повышение качества выполнения строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
В связи с переходом на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядком предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг и в целях обеспечения государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме Правительство РФ постановлением от 26 сентября 1994 г. № 1086 утвердило Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации. Главной задачей государственной жилищной инспекции в Российской Федерации является контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности.
Система органов государственной жилищной инспекции состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных инспекций субъектов РФ.
На органы государственной жилищной инспекции возложен контроль: за использованием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий; за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ но их содержанию и ремонту в соответствии с действующими нормативно-техническими и проектными документами; за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг; за санитарным состоянием помещений жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме в части, согласованной с соответствующими службами санитарно-эпидемиологического контроля; за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации; за рациональным использованием в жилищном фонде, общем имуществе собственников помещений в многоквартирном доме топливно-энергетических ресурсов и воды; за соблюдением нормативного уровня и режима обеспечения населения коммунальными услугами (отопление, электро-, водо-, газоснабжение и т.д.); за соблюдением правил пользования жилыми помещениями и придомовыми территориями; за соблюдением порядка и правил признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания, а также перевода их в нежилые; за наличием и соблюдением условий договоров между собственниками государственных или муниципальных объектов жилищно- коммунального хозяйства (ЖКХ), производителями услуг и потребителями; за проведением конкурсов на обслуживание и капитальный ремонт домов государственного и муниципального жилищных фондов; за выполнением жилищно- коммунальных услуг по заявкам населения; за наличием в жилых домах приборов регулирования, контроля и учета энерго-и водоресурсов.
Осуществляя контроль органы государственной жилищной инспекции имеют право проводить инспекционные обследования и проверки подконтрольных объектов в соответствии с задачами и функциями, определенными данным Положением; давать предписания собственникам, владельцам и пользователям жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и придомовых территорий об устранении выявленных нарушений, а также иные действия, предусмотренные нормативными правовыми документами, в том числе и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.21–7.23, ч. 1 ст. 7.23.1, ч. 4 и 5 ст. 9.16 КоАП РФ.
Определенными контрольными функциями в сфере ЖКХ наделена и Федеральная служба по тарифам, на которую возложен государственный контроль за обоснованностью установления, изменения тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (подробнее см. параграф 19.2).
ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Общие положения
Система технического регулирования в области строительства должна включать:
- совокупность правовых, нормативных правовых актов и технических нормативных документов, регулирующих взаимоотношения участников процессов строительства и эксплуатации поселений, зданий, сооружений и их комплексов;
- систему органов надзора, осуществляющих экспертизу проектной документации, надзор в процессе строительства, оценку и подтверждение соответствия законченных строительством объектов, и надзор в процессе их эксплуатации;
- органы исполнительной власти различных уровней и саморегулируемые организации, определяющие техническую политику в области строительства, организующие разработку нормативно - правовых и технических нормативных документов в области строительства и утверждающие (согласовывающие) эти документы;
- инфраструктуру, включающую уполномоченные организации, аккредитованные испытательные лаборатории, издательскую и информационную базу.
Нормативно-правовая основа системы технического регулирования в строительстве:
- законы Российской Федерации (в том числе Градостроительный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «О техническом регулировании» и др.);
- общий технический регламент «О безопасности зданий, сооружений и прилегающих территорий» *;
- строительные нормы и правила (в том числе территориальные), содержащие обязательные технические требования к объектам нормирования, а также положения для добровольного применения (положения, не относящиеся к достижению целей принятия технических регламентов, установленных в Федеральном законе «О техническом регулировании»);
- своды правил - документы добровольного применения, содержащие технические решения и обеспечивающие выполнение обязательных требований, предъявляемых к зданиям, сооружениям и прилегающим территориям при их проектировании, возведении и эксплуатации;
- национальные стандарты, документы для добровольного применения, устанавливающие требования к строительным материалам и изделиям.
Строительные нормы и правила (СНиПы), своды правил по проектированию, строительству и эксплуатации, территориальные строительные нормы и национальные стандарты рассматриваются как доказательная база соответствия объектов предъявляемым к ним обязательным требованиям.
Сохранение в системе технического регулирования в строительстве СНиПов необходимо в силу особенностей строительной продукции - зданий и сооружений как объекта технического регулирования.
Здания и сооружения не являются промышленной, серийно выпускаемой продукцией. Будучи возведенными, на конкретном участке земли, они становятся единичной, подчас уникальной продукцией, к которой не применимы предусмотренные ФЗ-184 «О техническом регулировании» процедуры постановки на производство, изготовление опытных образцов, испытания на стадии завершения строительства и т.д.
СНиПы - технические нормативные документы, имеющие межотраслевой характер. Они содержат перекрестные ссылки на различные нормативные документы, коррелируются друг с другом и являются основой для проектирования строительных объектов различного назначения. СНиПы разработаны таким образом, чтобы при проектировании были учтены требования по всем видам безопасности. Именно поэтому они должны носить обязательный характер. Кроме того, СНиПы содержат требования, необходимые для обеспечения эксплуатационной пригодности строительных объектов в течение всего срока эксплуатации, который может достигать 100 и более лет.
Технические регламенты, разработанные для серийно выпускаемой продукции, не могут, и не должны содержать конкретные требования по безопасности на каждый строительный объект. Кроме того, изложение технических норм в регламентах-законах заведомо закладывает на будущее длительный процесс внесения любых изменений, связанных с развитием научно-технического прогресса, а значит - постоянное отставание нормативной технической базы и снижения конкурентоспособности в строительстве.
Система надзора
Соответствие строительных объектов требованиям технических регламентов закладывается на стадии проектирования. Органы государственной экспертизы проектной документации для строительства оценивают в процессе экспертизы соответствие проектной документации требованиям строительных норм и правил и на основании этой оценки подтверждают соответствие проектной документации требованиям технических регламентов.
Требования проектной документации являются обязательными для исполнения подрядными строительными организациями. Государственный строительный надзор осуществляет контроль соответствия этим требованиям непосредственно в процессе строительства и по его окончании. На основании этой оценки подтверждается или не подтверждается соответствие объекта требованиям технических регламентов.
На стадии эксплуатации объекта органы государственной жилищной инспекции и другие органы надзора осуществляют контроль соответствия параметров конструкций и оборудования объекта требованиям проектной документации, установленным для этой стадии (раздел проекта «Эксплуатационная документация»).
Таким образом, надзор за соответствием строительных объектов требованиям технических регламентов путем контроля соответствия строительных объектов проектной документации осуществляется на всех стадиях жизненного цикла строительной продукции, а не только на стадии обращения, как предусмотрено для промышленной продукции Федеральным законом «О техническом регулировании».
Система органов экспертизы и надзора должна строиться по принципу, в соответствии с которым методическое руководство и надзор за особо ответственными объектами закрепляется за органами, находящимися непосредственно в ведении Правительства Российской Федерации, а за остальными объектами - за региональными органами государственной экспертизы и надзора. Необходимо отметить, что экспертиза проектной документации и надзор за строительством в настоящее время организованы, а надзор за эксплуатацией объектов практически не организован и не имеет достаточной нормативной базы.
Органы исполнительной власти
В настоящее время функции в области технического регулирования в строительстве распределены между Минпромэнерго России, Минрегионразвития России, и частично - Росстроем. При этом Минрегионразвития наделен правом нормотворчества, но не располагает квалифицированными кадрами в области нормирования и стандартизации, не взаимодействует со специализированными организациями, работающими в этом направлении. Можно было бы возложить координацию разработки нормативных документов в строительстве и ведение фонда нормативных документов на саморегулируемую организацию, но пока не принят соответствующий закон. Тем не менее, в строительстве существуют авторитетные профессиональные объединения, которые по поручению Правительства могли бы взять на себя эту функцию.
К подготовке нормативных документов целесообразно привлечь Технический комитет по стандартизации, ТК 465 «Строительство» и Межотраслевой совет по техническому регулированию в строительстве при Комитете по техническому регулированию РСПП. В их состав входит большинство специалистов по стандартизации и техническому нормированию в строительстве, работающих в различных организациях, связанных с проектированием, строительством и эксплуатацией строительных объектов многих отраслей, а также строительной наукой.
Инфраструктура
В результате произошедших структурных преобразований в управлении строительным комплексом и в системе технического регулирования ликвидировано большинство подразделений по стандартизации и техническому нормированию в научно-исследовательских и других организациях. Часть из немногих продолжающих работать специалистов сосредоточены в ОАО «ЦНС» и ФГУ «ФЦС», остальные в основном вынуждены заниматься другой деятельностью.
Необходимо создать условия для привлечения к работам по стандартизации и нормированию широкого круга специалистов, в том числе молодых. Целесообразно ввести в строительных ВУЗах специальность «Стандартизация и нормирование в строительстве».
В случае принятия настоящих предложений есть возможность использовать существующие издательские и информационных ресурсы, необходимые для обеспечения потребностей системы технического регулирования в строительстве.
Неотложные меры
Для реформирования системы технического регулирования в области строительства в соответствии с целями, указанными в Федеральном законе «О техническом регулировании» (далее - Закон), необходимо:
1) Внести в Федеральный Закон изменения, которые учитывают специфику строительной продукции - зданий и сооружений, в частности:
а) изменить в Законе наименование общего технического регламента по строительству, приняв его в следующей редакции: «О безопасности зданий, сооружений и прилегающих территорий»;
б) предусмотреть в Законе необходимость использования в строительстве строительных норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации или по его поручению Федеральным органом исполнительной власти;
в) предусмотреть в Законе возможность актуализации действующих нормативных документов в течение переходного периода без изменения их статуса, обязательных для применения и исполнения в части, касающейся безопасности продукции и процессов;
г) отразить в Законе особенности подтверждения соответствия требованиям безопасности зданий и сооружений на всех стадиях их жизненного цикла, включая инженерные изыскания, проектирование и возведение, эксплуатацию и утилизацию.
2) Утвердить решением Правительства Российской Федерации основные положения системы нормативных документов в области строительства.
3) Определить орган исполнительной власти, непосредственно подчиненный Правительству Российской Федерации, ответственный за реализацию системы технического регулирования в области строительства и имеющий соответствующие ресурсы.
